>Un enjeu crucial pour le développement du Maroc

Les services collectifs sont le ciment du pacte national, c’est le creuset au sein duquel s’élaborent la citoyenneté, le lien social et l’attachement à la patrie. 

Au Maroc, une puissante dynamique de polarisation sociale segmente la population en deux groupes distincts : 20% des Marocains recourent aux services collectifs privés, tandis que 80% sont contraints, par manque de moyens, d’utiliser les services publics (éducation, santé, transport etc.).

Ce phénomène de polarisation conduit à l’abolition de la mixité et de la mobilité sociale, exerce une pression insoutenable sur le budget des ménages et alimente un sentiment de défiance généralisé à l’égard des institutions publiques.  

Par Youssef Saadani

Economiste

Un des plus grands défis du nouveau modèle de développement voulu par Sa Majesté le roi Mohammed VI est de restaurer la cohésion sociale en réunifiant les services collectifs afin que tous les Marocains, quel que soit leur niveau de revenu, puissent se retrouver, en toute confiance et dans le plein exercice de leur liberté, dans la même école, le même hôpital et le même autobus. 

Sortir de la polarisation sociale par la reconstruction des services publics est un enjeu crucial pour le développement du Maroc au 21ème siècle.

>Un engagement crédible en faveur des services publics

Depuis quelques années, un pessimisme profond s’est répandu au sein de la population marocaine dont les anticipations sont devenues négatives. Dans leur majorité, les marocains s’attendent à une dégradation inéluctable de la situation économique et sociale du pays.

Dans ce contexte, l’enjeu fondamental pour le nouveau modèle de développement du Maroc n’est pas tant de résoudre les problèmes dans leur intégralité, mais plutôt d’initier un processus d’amélioration tangible et régulière de la vie quotidienne des Marocains de manière à inverser les anticipations collectives.

Les citoyens ne croient plus aux promesses de réforme sans preuves concrètes. Le changement des anticipations collectives est une tâche extrêmement difficile, tant les sentiments de défiance et de pessimisme sont enracinés dans la société. Pour réussir à modifier l’attitude des citoyens à l’égard de l’avenir, les décideurs marocains doivent prendre un engagement crédible et durable auprès de la population. 

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La première étape de cet engagement consisterait à annoncer un objectif officiel en matière d’amélioration des services publics, assorti d’un horizon temporel réaliste.  

Un objectif clair et mobilisateur pourrait être formulé ainsi : "Dans 10 ans, les services publics en matière d’éducation et de santé doivent devenir meilleurs que les prestations fournies par le secteur privé, tout en préservant leur gratuité".  Un indicateur simple qui permettrait de mesurer la réalisation de cet engagement est la proportion de la classe moyenne (ou encore la part des salariés du secteur public) qui fréquente volontairement l’hôpital et l’école publique. 

Si cette part augmente significativement et régulièrement, cela indiquerait une amélioration significative de la qualité et de l’attractivité des services publics.

>Des ressources financières considérables à mobiliser

Pour crédibiliser son engagement auprès de la population, l’Etat doit également envoyer un signal fort sur les moyens qui seront mis en œuvre pour atteindre les objectifs annoncés.  

Un exemple éclairant à cet égard nous est donné par Mario Draghi, gouverneur de la Banque Centrale Européenne, qui a réussi à éviter une crise financière en Europe en 2012 en annonçant simplement qu’il allait faire «whatever it takes» (quoi qu’il en coûte).  Cette seule expression, perçue comme un engagement crédible, a permis d’inverser radicalement les anticipations des marchés financiers tout en évitant l’éclatement de la zone euro.

Pour changer les anticipations des citoyens en matière d’éducation et de santé, le Maroc a besoin d’un moment «whatever it takes». Les décideurs devraient en effet prendre l’engagement devant la population de mobiliser tous les moyens humains, financiers et organisationnels pour transformer, «qu oiqu’il en coûte», la qualité des services publics.

La mobilisation du financement est le véritable révélateur de la crédibilité de l’engagement de l’Etat. C’est le grand moment de vérité qui met à jour les préférences des pouvoirs publics, au-delà des déclarations d’intention.

A chaque fois que le Maroc a voulu transformer un secteur considéré comme stratégique, il a su mobiliser des ressources budgétaires significatives pour financer cette transformation. Tel est le cas des infrastructures, qui ont bénéficié d’un financement additionnel de l’ordre de 5% du PIB par an à partir de 2005. C’est également le cas des ministères chargés de mettre en œuvre les politiques sectorielles dont les budgets ont été doublés ou triplés en l’espace de quelques années.

Par contraste, les secteurs de l’éducation et de la santé n’ont pas bénéficié du même effort budgétaire. Alors même que le Maroc a amorcé un processus de massification de l’enseignement à la fin des années 1990,  le poids du ministère de l’éducation dans le budget de l’Etat a connu une baisse tendancielle, de 25% à 20% entre 2000 et 2018. Dans le domaine de la santé, la généralisation de l’accès aux soins (à travers notamment le RAMED) a été déployée sans moyens budgétaires suffisants, provoquant une dégradation significative de la qualité de l’hôpital public. De fait, le Maroc ne consacre que 6% de son budget à la santé, contre 12% en moyenne dans les pays émergents.

Dans les cercles décisionnels marocains, le moment «whatever it takes» semble encore bien lointain. La plupart des décideurs continuent de penser que les secteurs de l’éducation et de la santé n’ont pas besoin de dotations budgétaires additionnelles, car leurs problèmes ne résideraient pas dans le manque de financement, mais plutôt dans l’inefficacité de la gestion et de la gouvernance.

Largement répandue, cette opinion constitue un obstacle psychologique majeur qui empêche tout engagement crédible en faveur de l’amélioration des services publics de notre pays.  

Toutefois, aucune réforme «sérieuse» n’est neutre au plan budgétaire. La mise à niveau de l’éducation et de la santé nécessiterait, d’après nos estimations, un financement additionnel de près de 4% du PIB par an (équivalent aujourd’hui à 40 milliards de dirhams).

Pour donner un exemple de l’ampleur des besoins à combler dans le domaine de la santé, le Maroc ne compte aujourd’hui que 25.000 médecins en activité, soit un 1 médecin pour 1.400 habitants, ce qui est extrêmement faible au regard de l’expérience internationale. Il faudrait atteindre au moins 50.000 médecins pour converger vers le ratio en vigueur aujourd’hui en Algérie, en Tunisie ou encore en Egypte. 

De même, pour sauver l’école publique marocaine, des ressources substantielles devront être mobilisées pour attirer de meilleurs profils vers le métier d’enseignant (près de 60% des enseignants nouvellement recrutés n’ont pas obtenu de mention au baccalauréat), investir dans la formation initiale et continue (au moins 10.000 coach, inspecteurs et formateurs à recruter), mettre en place un dispositif d’appui aux élèves en difficulté au sein de l’école (alors que plus de 50% des élèves souffrent de troubles d’apprentissage, l’éducation nationale ne compte aucun orthophoniste ni aucun orthopédagogue) etc.  

Tant que les budgets de l’éducation et de la santé n’auront pas bénéficié d’un plan de financement massif et durable, l’intention affichée de réformer ces secteurs ne pourra être considérée comme véritablement crédible.

>Une règle budgétaire pour "se lier les mains"

Afin de crédibiliser son intention d’améliorer les services publics, le gouvernement marocain  pourrait s’engager officiellement sur une augmentation des budgets de l’éducation et de la santé de l’ordre de 4% du PIB par an, sans creusement du déficit budgétaire ni alourdissement de la pression fiscale.

Tout l’enjeu consisterait à organiser une réallocation intersectorielle du budget de l’Etat, pour faire monter graduellement la part de l’éducation et de la santé, au sein d’une même enveloppe budgétaire. Ce transfert ne pourrait être réalisé en une seule année, car le choc serait alors brutal et se heurterait à une forte opposition. Il faudrait plutôt privilégier une transition graduelle étalée sur une plusieurs années, afin d’amortir l’impact sur les secteurs qui devront absorber un tel ajustement.

Le problème qui se poserait alors est celui de la capacité de l’Etat à respecter un engagement de réallocation budgétaire sur le long terme. En effet, en fonction de la conjoncture et de la situation politique, la tentation pourrait surgir à chaque loi de finances de déroger à l’engagement en faveur de tel ou tel secteur, tout en promettant de renouer avec l’objectif de réallocation l’année suivante. Face à ce phénomène classique connu sous le nom d’incohérence temporelle, la solution généralement préconisée par les économistes consiste à se "lier les mains", c’est-à-dire à formaliser un engagement officiel par le biais d’une règle budgétaire.

Dans cet esprit, le gouvernement marocain pourrait se "lier les mains" volontairement en adoptant une règle budgétaire qui encadrerait le transfert de 4% du PIB vers l’éducation et la santé sur une période de 10 ans. Pour asseoir la crédibilité de l’engagement gouvernemental, cette règle budgétaire pourrait même être institutionnalisée à travers l’adoption d’une loi-cadre. La règle proposée est particulièrement simple et se résume à deux «normes budgétaires» qui s’imposeraient au gouvernement au moment de l’élaboration de chaque loi de finances. 

La première norme instaurerait une limite de 4% sur la progression annuelle de la dépense budgétaire globale. Le gouvernement serait ainsi tenu de présenter chaque année un projet de budget avec une croissance des dépenses plafonnée à 4%. Compte tenu de l’évolution tendancielle du PIB et des recettes fiscales, cette norme suffirait à garantir le maintien du déficit public autour de 3% du PIB, qui est une condition indispensable pour stabiliser le ratio d’endettement de l’Etat. 

La deuxième norme consisterait à plafonner la croissance des dépenses «hors éducation et santé» à 2% par an.  Au sein de cette enveloppe globale, les budgets sectoriels pourraient évoluer à des rythmes différents selon les priorités du gouvernement. Cette norme de 2% serait particulièrement contraignante pour les ministères soumis à l’austérité budgétaire, mais c’est un sacrifice inévitable qu’il faudrait pleinement assumer, conformément au principe «whatever it takes».

D’après nos simulations, l’application de ce plafond de 2% permettrait de libérer des marges de manœuvre conséquentes pour la santé et l’éducation dont les dépenses pourraient alors progresser au rythme de 9% par an. Au terme d’une décennie, le transfert de 4% du PIB serait alors pleinement réalisé, sans préjudice pour l’équilibre des finances publiques.

Evolution des dépenses budgétaires en % du PIB

>Un contrôle citoyen de la règle budgétaire

Pour les citoyens marocains autant que pour les décideurs, la capacité des ministères de l’éducation et de la santé à mettre en œuvre des réformes est fortement sujette à caution. Les rapports successifs de la Cour des comptes ont mis en lumière l’ampleur des dysfonctionnements de ces départements ministériels dont la crédibilité a été profondément érodée. 

Compte tenu de l’ampleur de ce discrédit, la mobilisation des ressources en faveur de ces secteurs doit nécessairement s’accompagner de la mise en place d’un cadre de gestion axée sur la performance rigoureux, permettant de vérifier le bon usage de la dépense et l’amélioration des prestations publiques sur le terrain.

Le Maroc n’a d’autre choix que de signer un chèque d’un montant considérable pour sortir de la polarisation sociale, mais il faut s’interdire de donner un chèque en blanc. Une refonte complète des modes d’organisation et de gestion des ressources humaines doit être engagée pour corriger les déficiences existantes et instaurer une culture de la performance au sein des départements de la santé et de l’éducation.

Pour renforcer la crédibilité de la réforme, les citoyens devront être pleinement impliqués dans le contrôle de la qualité des services publics,  à travers notamment des mécanismes de «social accountability» qui leur permettraient de partager leurs expériences et d’exprimer leurs doléances de manière structurée à destination des responsables. La mise en œuvre d’une gouvernance participative est indispensable pour que les citoyens constatent sur le terrain, par eux même, des améliorations tangibles et cumulatives des prestations publiques.

C’est à ces conditions que les anticipations collectives pourront être inversées, que la confiance sera restaurée et que les classes moyennes reprendront le chemin des services publics. 

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